L’annualité budgétaire
Ce principe a pour justification première et historique d’organiser une consultation annuelle du Parlement sur le projet de budget qui comprend un volet recettes et un volet dépenses. Le principe d’annualité pose à cette fin une clause de rendez-vous annuel selon laquelle le gouvernement doit solliciter l’autorisation de percevoir l’impôt et justifier l’emploi des crédits dans chacun des domaines de l’action gouvernementale.
Le principe d’annualité a une triple signification : une loi de finances doit être déposée chaque année, la loi votée n’ouvre d’autorisation qu’au titre de l’année considérée et elle doit être exécutée dans l’année.
Mise en application du principe…
En termes de procédure parlementaire : le respect du principe d’annualité signifie que la loi de finances doit être discutée et adoptée dans les délais requis (délai pour la protection des prérogatives du Parlement, et un fonctionnement efficace des pouvoirs publics).
La Constitution de 1958 et l’ordonnance du 2 janvier 1959 ont donc organisé un mécanisme institutionnel contraignant permettant l’adoption du PLF avant le 1er janvier de l’année à laquelle il s’applique.
En termes comptables, la mise en œuvre du principe d’annualité suppose un choix de principe pour suivre et contrôler l’exécution budgétaire : faut-il raisonner en flux de caisses ou en droits constatés ?
Le système de « caisse » prend en compte pour mesurer l’exécution d’une année civile donnée les flux d’encaissements et de décaissements. Il permet notamment d’arrêter rapidement les comptes de l’année. En revanche, il présente l’inconvénient d’être sensible à des déplacements accidentels ou volontaires des dépenses et des recettes de part et d’autre des dates limites de gestion.
Le système des « droits constatés » repose, pour la détermination des résultats de l’exécution d’une année donnée, sur la prise en compte des recettes et dépenses qui trouvent leur fait générateur au cours de cette année, quelque soit la date d’encaissement de ces recettes et de paiement de ces dépenses.
En France, le système qui s’applique donc actuellement à l’Etat pour déterminer le solde d’exécution d’une loi de finances donnée est un système de caisse modifié. Si le budget de l’Etat est établi et exécuté en caisse, le choix de ce système répond à des considérations à la fois institutionnelles et pratiques : il présente l’avantage de la simplicité et peut très directement servir de support à une autorisation parlementaire annuelle qui porte précisément sur la perception du produit d’impôts (encaissements) et le paiement de dépenses (décaissements).
Pour les recettes, le principe s’applique avec une grande rigueur ; à quelques très rares exceptions près, ne sont prises en compte au titre de l’exécution d’une année N que les seules recettes effectivement encaissées du 1er janvier au 31 décembre de cette année N.
Pour les dépenses, les règles applicables sont plus complexes : sont prises en compte au titre du solde d’exécution d’une année N :
- les dépenses payées au cours de cette année N
- des dépenses payées au cours de la « période complémentaire » de l’année N mais trouvant leur origine dans une décision prise au cours de l’année N. C’est cette période complémentaire qui explique la différence entre le solde en gestion, constaté au 31 décembre, et le solde en exécution, constaté au dernier jour de la période complémentaire, qui constitue le déficit budgétaire dans son acception courante.
Les aménagements du principe
L’ordonnance du 2 janvier 1959 a prévu un certain nombre de mécanismes qui atténuent la portée du principe d’annualité car son application littérale conduirait à rendre caduques les autorisations budgétaires passé l’échéance du 31 décembre.
La première atténuation au principe d’annualité correspond aux reports de crédits qui sont autorisés par l’article 17 de l’ordonnance de 1959 dans trois cas de figures :
- le report est de droit pour les crédits de paiements (CP) des dépenses en capital
- les crédits disponibles figurant sur des chapitres inscrits à l’état H annexé au projet de loi de finances peuvent également être reportés sans limitation. Il faut souligner que l’intégralité des chapitres de crédits de fonctionnement (CF) a été inscrite à l’état H dans le PLF 2000, afin d’éviter les phénomènes pervers d’accélération de la consommation de crédits en fin d’exercice (les gestionnaires craignent que la dotation suivante soit amputée des crédits non consommés l’année précédente)
- enfin, les crédits correspondant à des dépenses engagées, mais non encore ordonnancées, peuvent être reportés dans la limite du 1/10e (règle dite du 1/10e).
Les reports de crédits représentent une masse importante qui abonde les crédits votés de la LFI de l’année suivante. Après une période de gonflement au début des années 90, ils montrent aujourd’hui une relative stabilité et représentent aux alentours de 4% des crédits ouverts nets. A titre d’exemple, les reports de 1998 sur 1999 s’élevaient à 63,5 milliards de francs, ce qui correspondait à un ratio de 4,4% des crédits ouverts nets.
La seconde atténuation au principe d’annualité résulte du mécanisme des autorisations de programme (AP) qui constituent selon les termes de l’article 12 de l’ordonnance organique « la limite supérieure des dépenses que les ministres sont autorisés à engager pour l’exécution des investissements prévus par la loir. Elles demeurent valables sans limitation de durée jusqu’à ce qu’il soit précédé à leur annulation ».
Les investissements réalisés par l’Etat ou que celui-ci subventionne s’inscrivent dans un cadre
Juridique marqué par un double système d’autorisation :
- chaque tranche fonctionnelle d’investissement fait tout d’abord l’objet d’une « autorisation de programme » qui demeure valable sans limitation de durée. L’ouverture de cette autorisation de programme permet concrètement à l’ordonnateur de signer une marché global pour une opération dont la mise en œuvre s’étale sur plusieurs années
- la réalisation de l’investissement reste cependant subordonné à l’inscription de crédits de paiement à ce titre dans la loi de finances de l’année : l’exception à la règle d’annualité que constitue l’autorisation de programme est donc tempérée par la contrainte de liquidité qu’imposent les crédits de paiement.
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