Ce principe revêt une importance particulière en matière de finances publiques, car il est sans doute celui dont le respect est le plus nécessaire à la clarté et à la maîtrise des comptes publics, mais également celui qui est le plus souvent remis en cause lors des débats sur la loi de finances. Il figure à l’article 18 de l’ordonnance de 1959 : « il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général ».
Ce principe a été explicité et précisé par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 29 décembre 1982 sur la loi de finances pour 1983, en des termes qui sont toujours valables : « Considérant que le principe d’universalité budgétaire répond au double souci d’assurer la clarté des comptes de l’Etat et de permettre par la même, un contrôle efficace du Parlement ; qu’il a pour conséquence que les recettes et les dépenses doivent figurer au budget pour leur montant brut sans être contractées et qu’est interdite l’affectation d’une recette déterminée à la couverture d’une dépense déterminée, sous réserve des exception prévus au second alinéa de l’article 18 ». Il se décompose en 2 règles.
La règle de non-contraction ou du produit brut
Cette règle veut que les recettes et les dépenses de l’Etat soient inscrites au budget pour leur montant brut, sans compensation (c’est-à-dire sans contraction), que ce soit au niveau d’un service ou au niveau d’une opération. Sa raison d’être est double :
- vis à vis du Parlement, dans une optique de contrôle démocratique, assurer la sincérité des coûts affichés, si serait mise en cause si des contractions intervenaient entre dépenses et recettes. A titre d’exemple, le recouvrement des impôts sous l’Ancien Régime donnait lieu à une contraction, puisque les fermiers généraux se rémunéraient sur les montants recouvrés et versaient au Trésor des montants nets de cette rémunération. Il en résultait que l’on ne connaissait ni le coût du recouvrement de l’impôt, ni ses rendements et poids réels
- dans une optique de bonne gestion, éviter la dérive vers l’autonomie financières des services dépensiers, qui serait un moyen d’échapper au contrôle du Parlement et du ministère du Budget, en réalisant des dépenses non prévus en loi de finances au moyen de recettes qui n’y seraient pas évaluées. C’est typiquement le problème que rencontrent aujourd’hui certains pays de l’Est, dans lesquels, en l’absence du principe d’universalité, les différents départements ministériels, attributaires de telle ou telle partie des recettes de l’Etat, utilisent comme ils l’entendent les surcroîts de ces recettes par rapport aux évaluations initiales de la loi de finances.
La règle de non-affectation
La compréhension de cette règle passe par la définition de ce qu’est une affectation. C’est « l’établissement d’une corrélation entre une recette de l’Etat et une dépense incombant à celui-ci ». L’affectation s’entend donc uniquement au sein du budget de l’Etat. L’affectation d’une recette à un établissement public, à une collectivité locale ou même à une personne privée n’est ainsi pas constitutive d’une affectation.
L’objet de cette règle est principalement de bonne gestion. Intrinsèquement, les affectations sont contradictoires avec la recherche d’une gestion optimale, puisqu’elles reviennent à faire évoluer une dépense comme une recette sans qu’il y ait nécessairement de rapport logique entre l’une et l’autre. Les affectations peuvent ainsi constituer des sources importantes de gaspillage, en orientant des ressources importantes vers des dépenses dont l’opportunité et l’ampleur ne sont pas mises en question.
La règle de non-affectation connaît plusieurs dérogations importantes, organisées de façon précise par les articles 18 et 19 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959.
- les dérogations relevant de la loi de finances (budgets annexes et comptes spéciaux) doivent répondre à trois conditions impératives posées par l’article 18 de l’ordonnance organique :
- budgets annexes et comptes spéciaux ne peuvent être créés qu’en loi de finances : une loi simple ne peut donc créer de telles structures budgétaires ; tout au plus peut-elle émettre le souhait de la création d’un fonds en renvoyant à la loi de finances qui décide de lui donner la forme de budget annexe ou compte spécial, ou au contraire d’en faire un simple chapitre budgétaire ne bénéficiant d’aucune affectation particulière
- budgets annexes et comptes spéciaux ne peuvent résulter que d’une initiative gouvernementale : leur création ne peut donc intervenir que par inscription d’une telle mesure dans le projet de loi de finances déposé devant le Parlement ou par amendement du gouvernement lui-même. Un amendement d’origine parlementaire créant (ou modifiant) un budget annexe ou compte spécial du Trésor est systématiquement déclaré irrecevable et n’est pas discuté sur le fond
- budgets annexes et comptes spéciaux sont des procédures « exceptionnelles », ce qui, au-delà de la clause de principe, a pour conséquence pratique qu’ils doivent être confirmés chaque année. Chaque loi de finances comporte donc un article confirmant pour l’année à venir les affectations résultant des budgets annexes et comptes spéciaux existants
Ces règles restrictives sont inspirées par l’expérience de la IIIe et IVe République, qui ont vu se multiplier les affectations. Elles visent particulièrement à empêcher la multiplication des comptes spéciaux qui sont un moyen de sécuriser durablement un montant de recettes affectées à des dépenses analysées comme des priorités. Cette démarche, au demeurant rationnelle, porte cependant en germe des comportements d’abonnement aux dispositifs d’intervention de l’Etat et un rigidification de la dépense publique. D’une manière générale, elle ne contribue pas à une allocation optimale des ressources publiques. L’utilité des restrictions existantes à la création de nouvelles affectations est donc très grande ; elles constituent une condition préalable (bien que non suffisante, et de loin) à une bonne gestion des finances publiques.
- les dérogations réglementaires correspondent à 2 procédures distinctes, mises en œuvre par simple arrêté du ministre du Budget :
- la procédure de fonds de concours, qui correspond à l’ouverture de crédits en cours d’année, en contrepartie du versement volontaire d’une personne tierce aux fins de participer à des dépenses déterminées de l’Etat. La perception de la recette s’accompagne de l’ouverture, par arrêté, de crédits pour un montant identique sur les chapitres budgétaires qui supporteront la dépense. Par exemple, les collectivités locales versent à l’Etat des contributions rattachées par fonds de concours pour des travaux d’entretien effectués par les services du ministère de l’Equipement sur des routes départementales.
Les crédits rattachés par fonds de concours ne sont pas évalués dans la loi de finances initiale : les recettes, comme les dépenses qu’elles permettent de financer, sont simplement mentionnées pour mémoire, sans aucune évaluation chiffrée ? En doit, ceci s’explique essentiellement par le caractère en principe incertain de ces recettes et des dépenses qu’elles commandent : il y a une logique forte à ne réaliser aucune évaluation en LFI, et à n’ouvrir de crédits qu’en cours d’année, après constatation de l’encaissement effectif des recettes.
Stabilisés depuis quelques années après une forte progression, les rattachements de crédits par fonds de concours représentent des sommes très importantes (entre3% et 4% du total des dépenses de l’Etat selon les années) et atteignent un total de 69,2 milliards de francs en 1998.
- la procédure de rétablissement de crédits correspond à la reconstitution par voie réglementaire de crédits consommés. L’ordonnance organique prévoit 2 cas d’intervention de cette procédure correspondant, soit à la restitution par des tiers au Trésor de sommes payées « indûment ou à titre provisoire », soit à la perception de « recettes provenant des cessions ayant donné lieu à paiements sur crédits budgétaires », qui correspondent à des cas de remboursements entre services de l’Etat.
Les rétablissements de crédits sont rares et représentent chaque année des montants assez peu importants (12,7 milliards de francs en 1998). Pour l’essentiel, ils correspondent à des opérations d’ordre strictement comptable intervenant entre le budget général et des comptes spéciaux ou des budgets annexes. Ils ne constituent pas un enjeu budgétaire.
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