L’article 7 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 prévoit explicitement que les crédits ouverts par la loi de finances et mis à disposition des ministres « sont affectés à un service ou à ensemble de services. Ils sont spécialisés par chapitre groupant les dépenses selon leur nature ou selon leur destination ».
Justifications et modalités de mise en œuvre
Le principe de spécialité signifie que les crédits ouverts en loi de finances sont tous rattachés à un objet spécifique de dépense. Cette détermination de la dépense, telle que votée par le Parlement, ne doit pas être dénaturée en exécution par le Gouvernement.
La mise en œuvre effective du principe de spécialité est rendue possible par la combinaison d’un ensemble de dispositions de l’ordonnance de 1959 : les crédits ouverts sont répartis au sein de la nomenclature budgétaire (art 6 et 7), les crédits présentent un caractère limitatif (art.11) en dehors de quelques exceptions (art. 9 pour les crédits évaluatifs et art. 10 pour les crédits provisionnels) et enfin, les mouvements de crédits entre chapitres sont strictement encadrés (art. 14 sur les transferts et les virements).
La nomenclature budgétaire se décompose en titres, parties et chapitres. Le budget de l’Etat comporte tout d’abord 7 titres, qui résultent directement de l’article 6 de l’ordonnance organique.
Chaque titre est ensuite composé d’un certain nombre de chapitres. Le budget de l’Etat dans la LFI 2000 comprend au total 840 chapitres répartis sur l’ensemble des ministères, de montants très variables (de plus de 50 milliards à quelques milliers de francs) (pour la procédure de vote).
Le principe de spécialité s’applique et s’apprécie au niveau du chapitre qui constitue l’unité fondamentale de prévision et d’exécution des crédits du budget de l’Etat.
Elle s’impose à double titre au gouvernement : d’une part, dans la mise en application de la loi de finances, les « décrets de répartition » qui mettent les crédits à disposition des ordonnateurs principaux que sont les ministres, doivent impérativement respecter la répartition par chapitres qui résulte de la loi de finances ; d’autre part, au cours de l’exécution du budget, il ne lui est pas possible de modifier la répartition des crédits par chapitres en dehors des procédures explicitement prévues par l’ordonnance organique à l’article 14 au titre des virements et des transferts.
Les aménagements du principe
Les aménagements du principe de spécialité sont limités. Les rares dérogations à la règle sont les suivantes.
- Les crédits des assemblées parlementaires : Assemblée nationale et Sénat disposent chacun d’un chapitre sur le budget de l’Etat, destiné à couvrir l’ensemble de leurs dépenses, quelle que soit leur nature (personnel, fonctionnement courant, investissement). Cette dérogation concrétise l’autonomie financière du Parlement dans le cadre de la séparation des pouvoirs. Ces chapitres représentent des sommes non négligeables (en 2000, 2,9 milliards de francs pour l’Assemblée nationale et 1,6 milliards pour le Sénat) mais qui, au regard de l’ensemble du budget de l’Etat, constituent malgré tout des dérogations d’ampleur limitée.
- Les crédits dits globaux : l’article 7 de l’ordonnance organique prévoit que des crédits globaux peuvent être ouverts « pour des dépenses dont la répartition par chapitre ne peut être déterminée au moment où ils sont votés ». La répartition de ces crédits entre les chapitres devront finalement supporter la dépense intervient ensuite en cours d’année par arrêté du ministre du Budget. On ne peut toutefois, dans le cas des crédits globaux, parler d’atteinte à la règle de spécialité, puisque l’objet initial de la dépense est bien finalement respecté, seule son imputation change en cours d’année. En 1998, les répartitions ont porté sur 10,9 milliards de francs de crédits.
Deux crédits globaux sont expressément prévus par l’ordonnance organique :
- un crédit global pour dépenses accidentelles prévu par l’article 11, à partir duquel des crédits peuvent être ouverts par décret du Premier ministre au profit d’autres chapitres du budget de l’Etat « pour faire face à des calamités ou à des dépenses urgentes ou imprévues ». Ce chapitre est typiquement sollicité pour les premières mesures d’urgence aux victimes de sinistres et calamités (par exemple en 1999 pour financer des mesures d’urgence d’aide aux réfugiés du Kosovo ou pour l’indemnisation après la tempête de décembre 1999)
- un crédit global destiné le cas échéant à compléter en cours d’année, par arrêté du ministre du Budget, les chapitres provisionnels, prévu par l’article 10 de l’ordonnance de 1959. Les chapitres provisionnels pouvant bénéficier de tels abondements sont limitativement énumérés dans un état législatif annexé à la loi de finances initiale de chaque année (état annexe G).
- Les mouvements réglementaires de crédits portent peu atteinte à la règle de spécialité : les arrêtés de transfert concernent des montants importants (180,8 milliards de francs en 1998) mais ne portent pas atteinte à la spécialité puisqu'elle changent le service chargé de la dépense sans changer l’objet de celle-ci. Les décrets de virement portent directement atteinte à la spécialité, mais ne concernent que des montants limités (2,8 milliards de francs en 1998) en raison des conditions restrictives posées à leur réalisation (le virement entre deux chapitres ne peut porter sur plus de 10% de leurs dotations initiales ; ceux-ci doivent de surcroît se trouver au sein du même titre d’un même ministère).
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